浅析WTO农业谈判的阻因及对农产品期货的影响

2006-01-04
   
    国际农产品贸易以及欧美农业政策是影响农产品期货的重要因素，而世界贸易组织（WTO）框架下的农业谈判能够有效地纠正国际农产品市场及农产品贸易领域存在的扭曲现象，有力地推动全球农产品贸易自由化和欧美农业政策的调整和改革。因此，当前正在进行以实质性降低市场准入条件，大幅削减国内支持和最终取消出口补贴为主旨的WTO多哈农业谈判势必会对农产品期货产生重要影响。

 

     
    然而，启动于2001年11月的WTO多哈农业谈判步履艰难并屡屡受阻，原定于2005年1月1日前结束全部议程的计划早已成为泡影，而“七月框架协议”中2006年底结束多哈农业谈判的计划也似乎变得越来越渺茫！那么到底是什么阻碍了多哈农业谈判？为了更好地了解WTO多哈农业谈判的阻因及其对农产品期货市场的影响，把握农产品期货的运行趋势，我们先对WTO农业谈判历程及欧美农业政策的演变历程进行浅析。
     
    一、WTO农业谈判的历程
     
    在二战结束后长达50年的时间里，农产品贸易作为一个特殊的领域一直游离在世界多边贸易体制——关税与贸易总协定（GATT）的管理和约束之外，农业保护更是深深地植根在欧美国内农业政策之中。由于不能对农业保护主义进行有效约束，欧美推行的以高市场准入、高国内支持和高出口补贴为主旨的“三高农业保护政策体系”造成农产品大量过剩。为了处理过剩的农产品，欧美又采取了巨额出口补贴政策向国际市场倾销其大量过剩的农产品。自20世纪80年代以来，国际农产品贸易冲突不断升级，严重扭曲了国际农产品市场价格和农产品贸易，农产品期货市场也自然受到了较大的影响。
     
    1986年9月，GATT在乌拉圭的埃斯特角城举行部长级会议，启动了全球第八轮多边贸易谈判——乌拉圭回合，农产品贸易被列为该轮谈判的中心议题，主要内容涉及市场准入、国内支持、出口补贴以及卫生与植物卫生等。农业谈判的目标是建立一个公正的、以市场导向为基础的农产品自由贸易体系，从根本上减少农业补贴和保护，最终纠正世界农产品市场中存在的扭曲现象。谈判主要在三大利益集团——美国、欧共体（欧盟）和凯恩斯集团（包括澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西、智利、新西兰、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及乌拉圭等14国）之间展开。乌拉圭回合原计划用四年完成各项议题的谈判任务，但由于各方在农业问题上的分歧，谈判曾几度破裂。经过八年的艰苦努力，各方终于在1993年12月15日签署了乌拉圭回合《农业协议》，比预定的计划推迟了四年。

    《农业协议》中农产品关税削减比例以及国内支持总量和出口补贴的削减比例都是非常有限的，其中发达国家的全部农产品平均削减比例只有36%，每项农产品最低削减比例仅为15%，国内综合支持总量削减20%，出口补贴额削减36%，出口补贴量削减21% （见表一）。由于欧美农产品关税水平、国内支持以及出口补贴水平的基数较大，所以《农业协议》并没有实质性影响到欧美“三高农业保护政策体系”。此外《农业协议》允许成员国在削减关税总体水平的同时，继续对其关切的重要产品实行高关税，允许的国内综合支持总量和出口补贴在削减后仍保持在较高的水平。这样，就为欧美“三高农业保护政策体系”的强化提供了依据。总体来看，《农业协议》虽然为推动全球农产品贸易自由化取得了一些积极的进展，但该协议本质上依然没有改变欧美左右全球农产品市场和农产品贸易这一不公平的现状，而公正的以市场导向为基础的农产品自由贸易体系依然很遥远。
     
    表一：乌拉圭回合有关农业补贴和保护的削减比例

    
     资料来源：乌拉圭回合《农业协议》
     
    按照乌拉圭回合《农业协议》的安排，WTO于2000年3月启动了新一轮农业谈判，是继乌拉圭回合后的第二轮农业谈判。2001年11月9日至14日，WTO在卡塔尔首都多哈召开了第四次部长级会议，会议发表了《多哈部长理事会宣言》，决定全面启动新一轮全球多边贸易谈判——多哈回合或多哈谈判。与以往的多边谈判相比，多哈谈判是议题范围最广、参加成员最多的一轮谈判，包括农业、服务业、非农业产品市场准入、知识产权、规则、争端解决、贸易与环境、贸易与发展等八个领域。农业议题因为是谈判的焦点、难点和重点而成为该轮会谈的核心议题。多哈回合进一步明确了农业谈判的任务和方向。新一轮农业谈判应在2003年3月31日前确定农业谈判承诺模式，各成员应在2003年9月在墨西哥坎昆举行的第五次部长级会议前，提交各自总体减让表草案。农业谈判作为全球多边贸易一揽子谈判的重要组成部分，应在2005年1月1日前结束。
     
    然而，多哈农业谈判与乌拉圭回合农业谈判一样，也受到了重重阻力。按照议程安排，WTO农业委员会谈判特别会议主席夏秉纯于2003年2月12日以会议主席名义提出了农业谈判模式提案初稿——主席提案。主席提案的目标是建立各方能够接受的农业谈判减让模式，各成员将据此作相应的减让承诺。提案的主要内容包括：农产品市场准入、国内支持和出口竞争三个方面，要求发达成员国在五年内将农产品关税最低削减25%—45%，平均削减40%—60%；在六年内削减50%的出口补贴，十年后全部取消；削减60%的国内农业补贴。主席提案提出后，立即受到各成员方的强烈批评。3月18日，夏秉纯根据各方意见对提案作了第一次修改，但各方仍然强烈不满，最终在3月31日前未能就主席提案达成妥协，谈判陷入僵局。为能在坎昆会议前达成减让草案，从4月至7月中旬，夏秉纯又组织了11次非正式技术磋商会议和两次特别会议，试图挽回局面，但都未取得任何进展。                                                               

    2003年9月10日至14日，为期五天的WTO第五次部长级会议在墨西哥坎昆举行。谈判目标是就农业减让模式框架达成一致，但各方分歧依然较大。美国农产品竞争力较强，对农业国内支持水平较高，试图利用新一轮谈判极力推动农产品贸易自由化。凯恩斯集团农产品竞争力也较强，但其成员中有相当一部分是发展中成员，对农业的支持水平低，因此主张大幅度削减关税水平和扭曲贸易的国内支持，取消出口补贴，给发展成员一定的灵活性。而欧盟、日本、瑞士、挪威的农业缺乏比较优势，其谈判目标是尽可能维持对农业的高度保护和支持，强调关税减让、国内支持和出口补贴削减方面的灵活性和改革进程的连续性。大部分发展中成员则强调其关税减让承诺要取决于发达成员在国内支持和出口补贴方面的承诺，要求发达成员大幅度削减乃至取消贸易扭曲措施，给予发展中成员特殊产品例外和特殊保障措施等特殊差别待遇政策。由于美国和欧盟在坎昆会议前已经就建立农业减让模式框架达成了妥协（美国给予欧盟关税减让灵活性，欧盟同意美国作较少的国内支持减让承诺，双方在保持大量贸易扭曲措施的同时，联手要求发展中成员开放农产品市场），所以谈判的形势转变为发达国家和发展中国家的严重对立。针对美欧联合提案，巴西、印度、阿根廷、南非等一些发展中成员组成了22个成员的集团，也提出了联合提案，要求发达成员取消高补贴，减少高支持，降低高关税，同时要求发展中成员享受特殊和差别待遇。由于各方在农业问题上的立场差异很大，最终各成员国没有就大会主席提出的农业谈判减让模式框架达成共识，多哈农业谈判再度陷入僵局。
     
    半年后，各成员国经过努力于2004年3月在日内瓦就农业问题再次进行了紧急磋商，各方一致同意要努力推动谈判、争取在年中达成框架协议。7月16日，WTO公布了多哈回合框架协议草案以后，各成员国贸易代表在日内瓦经过两周的密集磋商和7月30日起连续40个小时的昼夜谈判终于达成了“七月框架协议”。在谈判的核心领域——农业的框架协议中，发达成员承诺最终取消出口补贴，大幅度削减国内支持，实质性改善市场准入条件。按照“7月框架协议”的计划，谈判应于2005年12月在香港举行的第六次部长级会议前达成原则协议，并于2006年底结束全部议程。
     
    随后的形势出现了短暂的好转，但由于各方分歧依然较大，尤其是欧盟在市场准入问题上的拒绝让步，谈判很快再次陷入困境。2005年5月10日，在法国巴黎举行的WTO小型部长会议上，148个成员代表没有再对争论已久焦点和难点——从价税转换问题提案表示反对，农业谈判终于闯过第一关，进入关税削减的实质谈判阶段。7月12日，全球30位贸易部长齐聚大连参加中国主办的WTO小型部长会议，商讨有关农产品和制成品的市场准入以及对上述商品的关税减免等问题，以推动谈判取得积极进展。但最终大连会议没有取得任何进展，谈判再次陷入困境。WTO前总干事素帕猜在接受记者采访时表示，他对目前多哈回合谈判的进展情况感到担忧，多哈回合谈判正处于困境。
     
    WTO第六次部长级会议日益临近，而农业谈判依然没有取得任何实质性的进展，形势相当紧迫。为了防止多哈谈判再次破裂，各主要谈判方从10月起开始进行密集的谈判，削减关税和补贴依然是谈判的焦点，虽然各主要谈判方都拿出了方案，但最终没能缩小分歧。此时谈判的责任焦点都集中在欧盟身上。10月底，欧盟对关税作了幅度最大的一次削减，最高削减幅度达到60％，并承诺只要贸易伙伴取消农业补贴，欧盟也将取消补贴。但贸易伙伴表示，欧盟最新提出的削减农产品关税的建议幅度远远不够。随后，WTO又组织了几次部长会议，但都没有给处于困境中的农业谈判带来丝毫转机。欧盟贸易委员彼得·曼德尔森表示，欧盟决不会屈于压力而进一步开放欧洲农产品市场。至此，部长们普遍担忧12月的香港会议将无法达成多哈回合谈判的初步协议，WTO新任总干事拉米在接受媒体采访时也表示，香港会议有失败的危险。
     
    在香港举行的世界贸易组织第六次部长级会议一直被各方寄予厚望，人们都期待着这次会议能给陷入困境的多哈谈判带来曙光。但一次次失败的会议表明，香港会议的前景正变得越来越渺茫。为避免香港会议惨遭失败，变成“第二次坎昆会议”，一些国家的高级官员表示要降低香港会议的目标，但多哈回合全球贸易谈判的目标不会被缩减。12月3日，WTO在日内瓦举行了香港会议前的最后一次会谈，降低了香港会议的目标，希望在2006年3月1日前解决农产品关税及农业补贴等问题上存在的争端。拉米希望香港会议上能取得一个介于“七月框架协议”和最终目标之间的“中间成果”。
     
    12月13日——18日，由148个成员国出席的WTO第六次部长级会议如期在香港举行。经过艰苦谈判，欧盟在最后时刻同意2013年底前取消农产品出口补贴，会后部长们发表了《部长宣言》。农业谈判取得了三项成果：发达成员和部分发展中成员同意2008年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家2006年取消棉花出口补贴；2013年底前取消农产品出口补贴。整体来看，香港会议实质上也是一次失败的会议，扭曲国际农产品市场价格和农产品贸易的“三高农业保护政策体系”依然如故，市场准入、国内支持、出口补贴的削减模式也依然没有明确，就整个农业贸易谈判而言，仅仅迈出了一小步。
     
    从1986年GATT将农产品贸易列为乌拉圭回合的中心议题到2001年WTO将农业谈判列为多哈回合的核心议题的近20年时间里，农业谈判一直是屡屡受阻。究其原因，这与欧美长期以来实施的“三高农业保护政策体系”密不可分。可以说，“三高农业保护政策体系”是扭曲国际农产品市场价格和农产品贸易、导致农业谈判屡屡受阻的罪魁祸首。当然，“三高农业保护政策体系”也不是一朝一日所形成的，也是在漫长的发展过程中演变而来的。
     
    二、欧美农业政策的演变历程
     
    （一）欧盟农业政策的演变历程
     
    二战以后，欧洲的农业政策大体可分为两个阶段：一个阶段是1962年以前欧洲各国各自实施的单一农业政策时期；一个阶段是1962年以后欧洲实施的“共同农业政策”（the Common Agricultural Policy,简称CAP）时期。以下我们只对CAP的发展和演变进行分析。
     
    CAP最早源于西欧六国（法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡）于1957年3月25日在罗马签署的《罗马条约》。1960年6月30日，欧委会又正式提出了建立CAP方案，1962年1月开始正式实施，这是欧盟内实施的第一项共同政策。CAP的主要目标包括：第一，促进技术进步，保证农业生产合理发展，提高农业生产率；第二，增加农民收入，保证农民合理的生活水平；第三，稳定农产品市场，保障供应，提供价格合理的农产品；第四，保护生态环境和动物生存环境，保证食品安全；第五，进行农业结构调整，促进农村经济和社会全面发展。为实现上述目标，欧盟决定建立共同市场组织，并制定了三条原则，即建立统一市场、共同体内享有优先权和共同承担财政责任，在此基础上建立了一系列的农业支持和保护计划，包括以保证价格干预农产品收购，设立进口税、出口补贴等，对农业实行高度保护。其中由目标价格、干预价格和门槛价格三部分组成的“价格支持制度”是CAP的核心组成部分，主要通过“欧洲农业指导和保证基金(EAGGF)”来实施和运作。目标价格是农民希望得到的基本价格，当欧盟内的农产品价格低于目标价格时，欧盟将以事先确定好的干预价格收购农产品。干预价格一般低于目标价格10%—20%，是欧盟农产品的最低保证价格。门槛价格则是为进口农产品制定的最低价格，如果进口价格低于欧盟的目标价格，欧盟将按差额对其征收关税。EAGGF作为实施共同农业政策的财政开支保证，由各成员国委派代表组成基金管理委员会进行管理。
     
    CAP的制定和实施使欧盟农业获得了空前的成功。随着农业科技的进步，农业投入的不断增加，经营规模的不断扩大，欧盟的粮食产量开始大幅上升。到20世纪80年代，欧盟不仅彻底解决了农产品的短缺外，而且还出现了农产品生产和供给的严重过剩，欧盟也因此一举成为全球最大的农产品出口国。
     
    随着形势的发展，CAP逐渐暴露出自身的弱点，主要表现在：第一，农业生产快速和盲目增长导致了农产品供给严重过剩；第二，预算支出大幅度攀升，到1996年，农业支出占去了欧盟预算总支出的70%，1991年到1997年间，农业支出增加了28%，预算总支出高达460亿美元；第三，在世界农产品贸易中与贸易伙伴的紧张态势加剧，贸易摩擦不断升级。
     
    在内外环境变化的促使下，欧盟也在不断地对CAP进行调整和改革。但总体来看，1990年以前的几次调整：如1968年的“曼斯霍尔特计划”、1972年的农业结构改革和促进农业现代化以及1988年限制农业支出在总预算中的份额等措施，都没有触及到CAP的根本——价格支持机制，所以没有产生大的影响，农产品过剩依然存在。1990年以后，CAP又经历了三次大的改革，第一次是在1992年，第二次是在2000年，现在正在进行的是第三次改革。
     
    1992年，负责农业的欧盟委员会麦克谢里委员提出了一项基础性改革措施，这是欧盟第一次比较全面地对CAP进行改革。改革取向是在保留价格支持功能的前提下，通过降低支持价格水平来弱化其作用，同时导入对农业支持的直接支付方式和生产结构调整计划。这次改革的主要内容包括：第一，降低支持价格水平、控制农产品生产和财政预算开支的过度增长。粮食、牛肉和乳制品的价格三年内降到接近国际市场的水平，其中谷类价格降低29%，牛肉价格降低15%，乳制品价格下降5%。第二，实施收入支持，对生产者因降低价格支持水平而蒙受的收入损失，采取直接收入支付的方式给予补偿。第三，实施耕地面积削减计划，冻结15%的谷物耕种面积，对冻结了耕地的农业生产者，根据种植面积给予补贴，对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。第四，进行农业结构调整，通过建立基金，鼓励保护环境，对55岁以上的农业生产者实行提前退休制度，以便安置青年，扶持山区和条件差的地区发展农业等。这次改革对控制农产品生产和财政预算开支的过度增长起到了一定的效果。

    第二次改革是为了应对内部的压力以及WTO新一轮农业谈判的要求而进行的。1999年3月，欧盟委员会在柏林通过了新的共同农业政策改革方案——《欧盟2000年议程》。《欧盟2000年议程》提出了建立欧洲农业模式，将CAP转变为“共同农业和农村发展政策”，强调农业的多功能性和可持续性，实现农村的可持续发展。改革的主要目标是在1992年开始的共同农业政策改革的基础上，通过进一步开放市场和结构调整等措施，增强欧盟农业在国际市场的竞争力，并推动欧盟农业和农村社区的全面发展。改革的重点是降低对价格支持和出口补贴的依赖程度，减少政府干涉，更多地运用直接收入支持手段。

    这次改革的主要内容包括：第一，将2000—2006年的农业预算支出按1999年价格计算保持在每年405亿欧元的水平上。第二，分步骤、分阶段地降低支持价格，鼓励竞争。其总体目标是采取逐步减少价格支持的措施，使欧洲农民适应世界市场价格，通过对内部需求与出口水平的积极影响，提高农产品在欧盟内部和国际市场上的竞争力。具体到产品上，谷物降低15%，牛肉降低20%，奶制品降低15%。第三，保证农民的生活水平。降低价格支持后，将通过提高直接收入支付补偿农民的部分损失。第四，注重产品质量，即在政策改革中充分考虑消费者所关心的食品质量与安全问题、环境保护和动物福利问题。市场支持体系与农村发展政策都要至少符合环境领域和动物福利所要求的最低标准。第五，把环境保护的措施纳入共同农业政策。各成员国在执行共同农业政策中必须考虑采取合适的环境保护措施。第六，建立新的农村发展计划，构成共同农业政策的第二支柱（传统的市场价格支持和直接支付手段被视为共同农业政策的第一支柱）。包括以支付酬金或创建农场贷款利息补贴的办法支持青年农民创建农场、提供培训、提前退休、鼓励农业环境保护措施等办法。

    CAP的第三次改革是在欧盟东扩以及WTO新一轮农业谈判压力加大的背景下进行的。2002年12月，欧盟委员会在哥本哈根举行首脑会议，正式确定了第五轮扩大的十个新成员国名单，其中八个是中东欧国家。这些国家的人均农业劳动生产率只有欧盟的1/9，农产品价格只是欧盟的一半。欧盟东扩后，农业就业人数将翻番，农业利用土地面积扩大40%，耕地面积增加55%。按现行的共同农业政策口径计算，欧盟用于农业补贴的支出每年要增加110亿欧元，另外还需要150亿欧元作为农业结构基金。这对欧盟居高不下的总预算及农业预算而言无异于雪上加霜，CAP面临更加严峻的挑战。针对这一现实情况，欧盟开始对实施了40余年的共同农业政策进行全方位的“大手术”式的改革。

    2003年6月，欧盟15国农业部长在卢森堡举行会议，就补贴与产量脱钩等相关的农业政策改革方案达成一致，取得了共同农业政策实施40多年来的首次重大突破。从2005年开始，欧盟将逐年减少农业补贴并将鼓励采取有利于农村一体化和平衡发展的做法，同时将直接农业补贴的发放与更为严格的环保、食品安全和动物福利标准挂钩。2006年以后，农业支出将基本保持在2000—2006年的水平，考虑到物价上涨，农业支出每年增加1%。农户必须遵守最低的环保标准才能得到补贴。为了避免农业生产遭到废弃并造成农业地区人口减少，欧盟允许部分成员国采取一些特别措施，允许对某些地区及某类农产品保留一定的补贴。建立农场审计制度；每年对单个农场补贴不超过30万欧元；在未来十年内削减10%的耕地；未来七年内将对大农场的直接补贴每年减少3%；将20%的直接补贴转而用于农村发展；谷类干预价格降低5%；鼓励环保、关注消费者利益以及支持中小企业和农村发展。针对东欧十国，欧盟采取了分年逐渐增加补贴的做法，2004年、2005年和2006年三年，东欧十国农业得到的直接补贴相当于目前欧盟15国水平的25%、35%和40%，以后每年增加10%，到2013年实行同等待遇。

    40多年来，CAP的调整和改革虽然有些成效，但总体而言并没有取得实质性的进展，“三高农业保护政策体系”依然是欧盟农业政策的主基调。

    （二）美国农业政策的演变历程

    美国经济发展也是从农业文明开始的，农业经济是早期美国经济的命脉。19世纪初，农产品占美国出口总额的75%，到30年代，75%以上的烟草和80%以上的棉花出口海外。随着工业化的快速发展，农业在美国经济中的比重逐渐下降。目前，美国农业产值不到国内生产总值的3%，从事农业的劳动力只有200万，不到美国总人口的2%，但其产出却是相当惊人的。

    美国农业除了供应着全美98%的非农业人口的口粮外，还支持着强大工业体系的持续发展，其生产水平、产量、出口量均位居世界前列。美国农产品约有1/5出口国际市场，其中主要农产品大量出口，如玉米、大豆、棉花总产量的25%—50%以及小麦、稻米和烟草总产量的50%或更高比例都用于出口，小麦占世界小麦贸易的25%，大豆占世界大豆贸易的57%。2000年，农产品出口总值529亿美元（峰值是1996年的625亿美元），占世界市场的19.2%，其中谷物占世界市场的份额达36.7%，棉花达29.1%，油料达42.5%。

    美国农业之所以能取得巨大的成功，除了与其得天独厚的自然地理优势和发达的金融市场有关外，还与其上百年来形成的比较完整的指导农业和农村发展的法律政策体系密不可分。纵观美国历史，自1776年独立以来230年的时间里，农业政策发展和演变可分为两个阶段：一个阶段是20世纪20年代以前，美国联邦政府对农业基本采取自由放任不干预政策，但通过对经济基础的投资来促进农业的发展；另一个阶段是从20世纪30年代起，即第一次世界性资本主义大危机后，美国政府开始通过财政补贴等手段，直接干预农产品市场。

    1929年大萧条期间，农产品价格大幅度下跌，美国农业也经历了最为严重的危机，而当时全美有1/4的劳动力在农业领域就业。按不变价格计算，1932年的小麦价格仅为1925年价格的四分之一。从1929年到1932年，谷物以及棉花平均下降了一倍多。1933年，为了救助农业，罗斯福政府开始实施农业保护政策，通过政府干预来控制农产品价格，保护农民收益。具体措施为：一是鼓励农民撂荒部分耕地即休耕，政府给予货币补偿，此政策意在减少农产品供给，以抬升农产品价格。二是政府贷款实施“价格支持政策”，这也是美国保护农业政策的主要内容。大致的做法是，农户在谷物收获之后封存入仓并以此为抵押，向政府农业部下属的商品信贷公司贷款。政府规定每一单位的谷物值多少贷款（贷款价格或贷款率）。一笔贷款的数额等于封存谷物的数量与贷款价格的乘积。如果谷物价格上升至大于贷款价格的水平，农户可将其出售，以现金偿还贷款。如果价格未升至大于贷款价格的水平，农户则可用抵押的谷物偿还贷款，而贷款则变成农户的销售收入。

    20世纪30年代到60年代中叶，“价格支持政策”一直是美国“三高农业保护政策体系”的核心组成部分，政府贷款价格事实上成为农产品的最低收购价格。由于政府的保护价绝大部分的年份里高于市场价，农民往往放弃其抵押的谷物，不归还贷款，以获取保护价大于市场价的利益。对于美国政府而言，“价格支持政策”持续实施导致农产品供给严重过剩，而这些严重过剩的农产品又都集中在政府手中。1959年，政府所持有的玉米、棉花和小麦分别占年产量的1/4、1/3和1/2。
为了尽快地消化大量过剩的农产品，政府又通过实施“出口补贴政策”，通过各种渠道向国际市场出口大量过剩的农产品。此举在加重了联邦政府财政负担的同时，也引发了国际农产品贸易摩擦的升级。大量过剩农产品推向国际市场导致了国际市场农产品价格持续下跌和低迷，严重扭曲了国际农产品市场价格和国际农产品贸易，严重地伤害了以农业收入为主的广大发展中国家。这也是GATT乌拉圭回合将农业谈判列为中心议题的直接原因。

    在“三高农业保护政策体系”的推动下，美国一举成为当今世界上农业生产最发达国家和农产品贸易大国，但巨额农业补贴给政府带来了巨大财政压力和舆论压力，而且政府还承受着来自多边贸易谈判——乌拉圭回合的巨大压力。迫于内外形势，美国政府在1985年开始了以减少补贴和市场化导向的“自由市场农业”改革，然而改革进程可谓迂回曲折。

    1996年，克林顿总统签署了《联邦农业改进和改革法》（《农业自由法》），首次从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品价格脱钩，将原来的“价格支持政策”转变为“固定直接支付政策”，即无论市场价格如何变动，政府对农民的收入支持只能采取固定支付手段。这样就增加了农民的风险，为降低农民的风险，又导入了“作物收入保险计划”。自由法规定，从1996到2002年的七年间，政府逐年向农民支付的现金补助将固定不变，不再受农产品价格变动的影响，总金额从1996年的56亿美元降至2002年的40亿美元，政府对农民的现金补贴总额近360亿美元，这一计划数额大大低于1990至1995年六年间政府对农民的实际现金补贴55亿美元。《农业自由法》当时被誉为是自罗斯福新政以来农业政策的重大改革措施。

    后来的情况却与《农业自由法》所倡导的市场化改革方向完全相反。1996年，美国农业获得了有史以来的最高收入，而且连续三年丰收，谷物生产量和库存持续增加。但由于受亚洲金融危机的影响，东南亚国家的谷物输入数量不断减少，需求骤然放缓，美国谷物市场价格持续下降。1998年9月，小麦、玉米等农产品的市场价格都已经跌破了价格支持水平，农业总收入为420亿美元，仅相当于1996年的79%，三年之内减少了21%。为提高农民收入，美国政府在1998年以后签署的一系列农业救济紧急法案，其中包括一项新的农业政策——市场损失援助（Market loss assistance），也就是后来的“反周期补贴”的前身，农业支持和补贴规模再次扩大。1996到2002年实际支付的农业现金补贴，远远大于法案初期预计的360亿美元，仅在1996至2000年五年间美国政府就向农民支付了616亿美元的现金补贴，1999年和2000年的支付额均超过了200亿美元。

    更甚的是，2002年5月13日布什总统签署的《2002年农场安全及农村投资法》（以下称《新农业法》）把以市场化导向为基础的克林顿法案一笔勾销，又将政府对农业的补贴和支持同农产品价格变动挂钩，使始于1985年的以减少补贴和市场化为导向的“自由市场农业”改革发生了根本性逆转。新法案生效期到2007年，共六年。《新农业法》包括十个方面，分别是商品计划(即对产品的补贴)、生态保护、贸易(指出口补贴)、营养计划(即食品消费补贴)、信贷、农村发展、森林、能源、杂项等十项内容。在十项补贴支出中，商品计划补贴居首位，达到了290亿美元，占总增加补贴支出的50%；其次是生态保护，达到了171亿美元，新增加补贴支出占总增加额的30%，两项合计达80%。以下我们只对商品计划作概要的分析。

    新农业法商品计划的主要内容包括：

    1 大幅增加对农业的投入和补贴。

    据美国农业部测算，2002年至2011年，政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法预算的增加了约830亿美元，平均每年增加190亿美元。2002年至2007年六年间，按1996年农业法预算，农业补贴为666亿美元，而2002年农业法在此基础上又增加了519亿美元，六年总计达到1185亿美元。

    2 调整补贴方式。

    设立了“营销援助贷款和贷款差价支付”(Marketing assistance loan and loan deficiency payment)、“直接支付”或“直接补贴”（Direct payment）和“反周期支付”（Counter-cyclical payment）三道保护线，构成严密的收入安全保护网。

    第一项补贴——“营销援助贷款和贷款差价支付”实质上还是老政策延续，不同的是新农业法对各种产品的新贷款率（loan rate）作了调整（见表二）。与1996年农业法相比，提高了除大豆之外的大部分产品的贷款率。

    表二  美国《2002年农场安全及农村投资法》与主要农产品期货相关的贷款率、直接支付率和目标价格（单位：美元）

    资料来源：美国《2002年农场安全及农村投资法》

    第二项补贴——“直接支付”或“直接补贴”，即“不挂钩补贴”。这项政策也是1996年实行的政策的延续，支付面积和支付单产一经确定便保持不变，与以后每年的生产情况无关，也与市场价格无关。直接支付额为“支付率”（Payment rate）与该产品的支付面积和支付单产之乘积。各种农产品的支付率已经在新农业法中明确确定（见表二）。支付面积是农场基期种植面积的85%。新《农业法》确定的基期面积是1998年—2001年四年的平均值，支付单产是指1995年确定的水平。与老《农业法》相比，新《农业法》新增了大豆、花生和其它油料作物，同时提高了原有产品的直接支付率。

    第三项补贴——“反周期支付”是这次新增加的一种补贴方式，是由“市场损失援助”政策演变而来的，其实质是提高农产品的目标价格水平，降低农场主的生产成本，使其产品在国际市场上更具竞争力。单位农产品的反周期支付是由两个价格之差决定的，一是目标价格（新《农业法》中对各种农产品的目标价格水平作出了明确规定）（见表二），另一个是“有效价格（Effective price）。新《农业法》中对有效价格的界定是：当市场价格高于贷款率时，有效价格等于全国平均市场价格与直接支付之和；当市场价格低于贷款率时，有效价格等于贷款率与直接支付之和（实际上即为市场价格、营销差价支付与直接支付之和）。全国平均市场价格与直接支付之和（即有效价格）等于或大于目标价格的情况时，不进行反周期支付，因为这时农民的收益已经达到或超过了目标价格。一个农民可以获得的总反周期支付等于单位农产品反周期支付额与支付面积和支付单产之乘积。其中的支付面积与支付单产的确定与直接支付相同，是根据基期情况确定的，而单位农产品支付额则与当年的市场价格情况直接相关。

    3 扩大补贴范围。

    补贴在美国农业政策史上是很广泛的。除了对原来的农产品继续进行补贴外，又把许多农产品增加到新《农业法》的补贴范畴当中，几乎覆盖了所有的农产品。

    总体来看，美国农业政策调整和改革的波动性较大，而这种波动性完全是由服务于美国国家利益造成的，但美国农业政策的主基调与欧盟一样也是“三高农业保护政策体系”。《2002年农场安全及农村投资法》生效期到2007年9月。从2006年初开始，联邦政府要对其进行评估，以确定2007年以后的新《农业法案》。

    三、欧美“三高农业保护政策体系”是阻碍WTO多哈农业谈判的根本原因

    经过几十年的发展和演变，欧美农业政策形成了以“高市场准入、高国内支持和高出口补贴”为主旨的“三高农业保护政策体系”：第一，通过实施高关税和设立各种非关税堡垒来限制国外农产品进入本国市场，以保护本国农业的免受国际市场的冲击；第二，通过各种强大的价格支持手段来保护本国的农业产业，保护农民的利益；第三，通过实施各种高额的出口补贴政策提升本国农产品在国际市场上的竞争力，鼓励本国农产品出口。在“三高农业保护政策体系”的推动下，欧美农业发展成为一个技术密集型的极具国际竞争力的产业，欧美也成为当今世界上农业最发达的国家，成为全球最大的农产品出口国。而大量过剩农产品推向国际市场又严重扭曲了全球农产品贸易和农产品市场价格（包括农产品期货价格），严重阻碍了世界农产品贸易自由化市场化的发展，严重损害了以农业为主的广大发展中国家的正当利益。因此，欧美的“三高农业保护政策体系”就是阻碍WTO多哈农业谈判的根本原因。

    四、WTO多哈农业谈判对农产品期货的影响

    由于WTO多哈农业谈判能够有效地纠正国际农产品市场和农产品贸易领域存在的扭曲现象，能够有力地推动全球农产品贸易自由化和欧美“三高农业保护政策体系”的调整和改革。因此，WTO多哈农业谈判必将对农产品期货的价格走势产生重要的影响。从WTO多哈农业谈判的进展程度和取得成效的角度来看，其对农产品期货的影响主要体现在两个方面。

    其一，如果WTO多哈农业谈判能在香港会议上或者在2006年3月以前取得成功，并按照“7月框架协议”如期在2006年底结束，那么多哈农业谈判就能有力地推动欧美“三高农业保护政策体系”的调整和改革，即欧美将实质性降低农产品市场准入条件、大幅削减国内支持、最终取消出口补贴。这样，欧美农产品生产和供给严重过剩的势头必将得以明显缓解，国际农产品市场价格和农产品贸易被扭曲的程度也将得以极大地改善。受此影响，国际农产品市场价格以及农产品期货价格将逐渐回升。不过，由于欧美“三高农业保护政策体系”的改革并非一步到位，而是像乌拉圭回合《农业协议》那样在一定的时期内分步实施，所以，WTO多哈农业谈判的成功对农产品期货而言将是长期利好。

    其二，如果WTO多哈农业谈判在2006年3月以前毫无进展，那么2006年底结束多哈回合的期望将会面临严重威胁。而其推动欧美“三高农业保护政策体系”的调整和改革的力度也将大打折扣，欧美农业生产和供给严重过剩的现状将继续存在，国际农产品市场价格和农产品贸易被扭曲的现状也将继续存在。受此影响，全球农产品市场价格以及农产品期货价格将继续长期受压。

    WTO第六次部长级会议刚刚在香港结束。会后部长们在香港部长宣言中表示：“我们重申决心在2006年全面完成多哈工作计划，并成功结束在多哈启动的本轮谈判”。目前，众多专家认为，2006年结束多哈农业谈判的可能性非常小，但也有部分专家认为2006年仍有希望。无论专家以及分析人士怎么评论，也无论2006年多哈农业谈判能否如期结束，WTO多哈农业谈判都将会对农产品期货市场产生深远的影响，让我们拭目以待。

[日期： 2006-01-04 ]

来源： 期货日报   作者： 王志强